투자자보호장치를 정비한 외국의 사례

by 이해붕조회 6262022-04-11

디지털자산은 디지털 기반으로 독특한 경제적 실용사례(use cases)를 지원하며 뚜렷한 자산군으로 등장했습니다. 관련 이슈들을 풀어나가는 경로와 방식은 아래와 같이 범세계적으로 수렴되고 있다 말씀드릴 수 있습니다.


- 주무당국이 민간부문 전문가 등과 협업, 연구조사 및 그 결과물 공표

- 시급한 상황이면 투자자 경고 발령, 금지할 건 금지(원상회복 명령 등 포함)

- 가이드 라인(당국의 해석과 견해) 공개, 궁금하면 문의할 창구 안내

- 공개적인 의견수렴 절차 진행, 그 결과 재공개(제출의견 정리 요약, 수정안)

- 의견수렴 결과를 토대로 필요한 규칙과 제도를 마련


특히 서양에는 새로운 규제를 마련하는 과정에서 당국의 의견을 제시한 뒤 더 좋은 의견이 없는지 공개적으로 묻는 ‘Public Consultation’이라고 하는 절차의 진행이 눈에 띕니다. 2006년 3월, OECD가 규제 도입과정에서 양방향 의견수렴은 규제의 투명성과 효율성 및 효과성을 확보할 수 있는 규제상의 핵심 도구라고 권고한 이래 일반화되고 있습니다.

<출처 : https://www.oecd.org/mena/governance/36785341.pdf>


컨설테이션은 규제가 공개적이고 투명한 방식으로 발전되어야 한다는 점을 강조합니다.


이해관계자들이 쉽게 접하는 공개적인 절차를 통해 적기에 좋은 의견을 효과적으로 제출할 수 있고, 정부는 정책의 기초로 활용할 양질의 정보를 확보할 수 있습니다. 새 규칙을 적용받을 주체들과 당국이 양방향으로 소통하며 원칙과 규칙을 마련하는 과정이어서, 규칙의 품질을 높이고 법규준수를 개선할 수 있는 장점이 있습니다.


- 공개적 의견수렴 개시, 의견수렴 기초문건 제공. 의견 제출 기간을 설정; Issue Paper 등 기초문건에 기존의 관련 제도 및 새 제안에 관한 당국 입장을 명료하게 정리하여 공개; 주요 항목 끝부분에 “이보다 더 좋은 의견 있으면 근거와 함께 제시해 달라”고 요청(익명/실명 모두 가능, 제출자의 실명 등이 그대로 공개될 수 있다는 점도 안내)

- 제출의견 및 수정안 공개. 당국은 제출된 의견 원본도 pdf파일로 공개; 제출된 의견을 토대로 Issue Paper 등 기초문건의 제안을 재수정, 공개;

- 최종 수정안을 토대로 법제화


우리나라 정부 당국도 행정절차법과 법제운영규정에 따라 입법(규정변경)예고 절차를 진행합니다. 그러나, 새로운 입법(규정변경)의 배경과 이유가 자세히 제시되는 경우가 드물고 축약된 내용 또는 신·조문 대비표 정도만 공개되어 실질 면에서 아쉬운 점이 있습니다.


아래와 같은 주요 금융당국의 홈페이지에는 암호자산 등 디지털자산 및 관련 사업활동과 관계된 가이드라인, 진행했거나 진행하고 있는 퍼블릭 컨설테이션 기초자료와 결과물 등 유용한 참고자료들이 올라와 있는 것을 볼 수 있습니다.


- 미국 증권거래위원회(SEC)와 상품선물거래위원회(CFTC)

- 일본 금융청(JFSA)

- 싱가포르 통화감독청(MAS)

- 홍콩 금융청(HKMA)과 증권선물위원회(HKSFC)

- 스위스 금융시장감독청(FINMA)

- 영국 금융행위감독청(FCA)

- 프랑스 금융시장감독청(AMF) 등


 프랑스는 ‘스타트업의 나라’(startup nation)을 표방하며 공개 의견수렴 절차를 통해 디지털자산 사업과 관련한 새로운 규칙과 제도의 법제화 방안 등 10개 부문의 액션플랜을 마련했고 이를 「기업의 성장과 변화에 관한 계획이행법」(Loi PACTE)에 성공적으로 반영했습니다. PACTE법 제정 후 프랑스 국무장관과 재무장관은 각각 이렇게 말했습니다.


집단지성을 동원함으로써, 우리 기업들의 생애에 직접적인 영향을 미치게 될 조치들을 도출해 낼 수 있었다. 

                   - D.J. 스테파니 무임소 국무장관


당국은 올바른 정책, 정확한 정보를 제공할 의무가 있다. 프랑스 정부는 더 많은 자유, 더 높은 투명성, 더 확실한 투자자 보호를 지향한다. 프랑스가 최적의 제도를 마련하였으니, EU 회원국들도 채택하면 좋겠다.

                   - 르 메르 재무장관  


일본 금융청(JFSA)도 「자금결제법」 2차 개정 등을 준비하면서 2018년 한 해 동안 사무국 역할을 하며 ‘가상통화교환업등연구회’를 운영했는데요. 그 회의자료와 회의내용을 상세히 기록한 회의록을 공개하고 회의록 일부를 선택하면 읽어주는 기능도 추가했습니다.


새롭게 등장한 디지털자산에 대한 투자와 관련하여 투자자보호 원칙을 적용하고 새로운 규칙과 제도를 정돈하는 글로벌 금융당국들의 입장은 수렴하는 경향을 보이고 있습니다. 


첫째, 자금조달 매개 수단이 그 무엇이건 관계없이 증권성에 해당하면 그 투자자 보호를 위해 이미 정립된 증권권유 규칙을 원칙적으로 적용하겠다는 것입니다.


미국 SEC

Howey test를 근거로 ICO의 경제적 실질이 공동사업에 투자하라고 권유하는 투자계약에 해당하면 발행인 등록, 증권신고서, 투자설명서 제공 등 투자자보호 규칙을 적용한다는 원칙 천명. 예외적 사안은 적용 면제.


둘째, 새로운 법제가 마련되기 전이어서 기존 증권규제 당국의 권한이 제한적이라는 점과 더불어 규제대상 활동(regulated activities) 및 규제경계(regulatory perimeter)를 명확히 제시하는 가이던스를 밝혀주고 있는 점입니다. 


홍콩 SFC

증권과 선물계약 부문만 규제할 수 있다는 권한의 한계를 밝히면서, 가상자산 거래플랫폼 규제 정책방침서를 발표. 최소 1개 이상의 ‘증권형 토큰’을 취급하는 조건으로 규제샌드박스 운영. 플랫폼 운영자의 인가요건과 제반 준수조건을 제시(전문투자자에게만 서비스 제공, 핫월렛 2% 이내, 전체자산(핫월렛 100%, 콜드월렛 95%) 보험 커버, KYC 등 수행).


영국 FCA

암호자산 관련 「금융서비스시장법」과 「전자화폐규정」의 규제경계 가이던스 발표. 규제기준, 규제대상행위, 토큰 분류(증권형, 전자화폐형, 비규제 토큰). 가이던스 초안에 대한 의견수렴 후 최종안 발표


셋째, 한발 더 나아가 새로운 제도의 틀을 마련하는 것입니다. 프랑스와 태국의 사례를 들어 보겠습니다.


프랑스 AMF

증권성 행위는 기존 증권규제 적용. 유틸리티 토큰을 매개로 자금을 조달하는 ICO 토큰 발행인에게는 선택지를 제시(ICO optional visa regime). 비자를 줄테니 당국이 제시하는 서식에 맞춰 증권신고서 및 투자설명서와 유사한 ‘information document’(정보제공문서)를 작성하는 등 제도권으로 들어올지 선택하라는 것. 비자를 받은 사업자에겐 은행계정서비스 접근권을 법적으로 보장. 비자 없이 150명 이상을 상대로 ICO를 하는 행위는 인터넷 검색 등으로 적발, 제재. 공개의견수렴을 통해 제도를 마련, 기업의 성장과 변화를 지원하는 실행계획법인 PACTE법과 이를 통해 개정된 통화금융법(the Monetary and Financial Code)에 반영. 시행규정을 종합적으로 정비.


태국 SEC

왕실 긴급명령(Emergency Decree)에서 증권거래법과의 관계를 명확화. 디지털토큰 발행인의 취득권유 절차(신고서와 투자설명서 제출 등), 디지털자산 취득 권유를 전문적으로 취급하는 플랫폼(포털서비스 사업자)의 책무(프로젝트나 백서, 제공 정보의 완전성과 정확성 검증), 디지털자산 거래소·딜러·브로커 등의 행위 규칙 명시, 디지털자산 시장에서의 불공정거래 행위 금지, SEC의 강력한 민사제재권 적용


넷째, 디지털자산 중 일부는 지급(결제)수단이 될 수 있다는 점에서 디지털결제 사업자의 요건 등을 법령에 반영하는 것입니다.


일본 금융청

두 차례 「자금결제법」 개정, 「금융상품거래법」 및 「금융상품판매법」도 개정하여 암호자산 관련 규칙을 정비. 고객자산의 분별 관리(콜드월렛); 핫월렛에 있는 자산과 동종·동량의 이행보증자산 확보; 이용자 금전의 신탁; 파산시 고객 우선변제권 명시; 권유시 투기조장 광고와 허위표시 등 금지; 수탁업자의 고객자산 분별관리 등 의무; 신용공여 시 관련위험과 계약내용 제공 등 조치 의무화; ‘전자기록이전권리’에 대한 공시(금융상품거래법 적용); 암호자산 취득권유 행위에 대해 판매규칙 적용(금융상품판매법); 불공정거래행위 금지(암호자산 거래, 파생상품 거래) 등


싱가포르 MAS

디지털토큰 중 지급(결제)토큰은 지급결제법(PSA) 적용, 증권 토큰은 증권선물법 적용(등록신고서, 투자설명서, 시장조성자 의무 등). 규제대상에서 유틸리티 토큰 제외. PSA 2019 및 2021년 추가 개정으로, 디지털결제토큰(digital payment token) 사업자의 라이선스 요건, 사용자 보호조치 등 보완. Project Ubin(디지털 결제플랫폼, 국경간 지급결제 네트워크 개발 5단계 프로젝트) 완료, Project Dunbar(다중통화 CBDC를 이용한 국제 결제시스템 네트워크 연구)도 진행 중


다섯째, 전문지식이 부족할 수 있는 일반투자자를 보호하기 위한 보충적인 가이드라인도 발표합니다. 영국은 암호자산 관련 파생상품을 일반투자자 상대로 판매하지 못하게 금지했습니다. 암호자산과 디지털자산에 투자할 수 있는 펀드의 요건을 규제하기도 합니다. 홍콩은 운용자산의 10% 내에서 암호자산에 투자할 수 있도록 하면서 크립토펀드의 투자자를 전문투자자로 한정했고 싱가포르도 같은 제한을 두었습니다. 프랑스는 전문투자자형 디지털자산 투자펀드로 제한하고 유동성과 자산평가 규칙을 준수하며 총자산의 20% 이내에서 디지털자산에 투자할 수 있게 했습니다.


디지털자산 관련 산업이 거스를 수 없는 대세라는 점에서 주도권 경쟁도 전개되고 있음을 볼 수 있습니다.


유럽은 EU가 2024년을 목표로 암호자산 시장에 대한 통일된 규칙을 마련하기로 했는데요. MiCA라는 문건에 그 계획의 대강이 나와 있습니다. 한편, 미국은 각 주에 따라 방침과 법제의 정도가 다르고 연방 규제당국들의 입장도 달라 유럽 등에 비해 디지털 주도권에 뒤질 수도 있다는 비판이 제기되기도 합니다. 


2021년 10월, 코인베이스디지털 기반의 경제활동에 적합한 새로운 규제 프레임워크가 필요하고 디지털자산 시장에 대한 규제를 전담할 규제당국 설립과 디지털자산 보유자의 권리보호를 강화할 필요가 있다는 제안을 내놓기도 했습니다.

이해붕센터장

두나무(주) 업비트 투자자보호 센터

오랜 금융감독의 경험과 지식을 바탕으로

올바른 디지털자산 투자의 길잡이가 되겠습니다.